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法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。

第四，在法治与宪治的关系上，强调和重视前者，轻视和忽视后者。但仅仅正视是不够的，进而还应当予以重视，因为这不仅仅是一个历史欠账，而且更重要的是由于经过两千多年历史的积淀，在中国的文化、观念和法律制度层面业已形成的坚实根基，并非一朝一夕就能够轻易地翻动或一下子就能简单地清除的。

如果说宪政观念的缺乏在中华人民共和国60多年行宪的经历上无论如何都不应当出现的话，那么，再把宪政与国家政治领导力量倡导的治国的大政方针和政策对立起来，就更不应该。由此可见，中国古老的文明对西方的近现代文明早已以这种特殊的途径和形式作出过贡献。在前述法治与宪治关系的认识和对待上出现重前者轻后者的偏差，尚情有可原，毕竟对法治的重视与强调事实上是可以部分地替代宪治，并不失两者之间在本质及目标、宗旨上的一致，而在国家的宪政方面则无从找到能够替代宪政的政治法律方面的资源，即使是执政党和国家的政策，各种管理上的制度都不能替代依据宪法而构建的一整套国家的根本制度。相反，以利玛窦为代表的西方传教士将他们在华的所见所闻及其感受以书信的形式传到西方，并相继集结出版，为当时在天主教神权思想和经院哲学禁锢下的西方知识界打开了另一个世界的窗户。但我们同时也认为，在中国宪法文化缺失启蒙的状态下，一种理想的平衡状态并不一定总能达成，潜在的利益失衡的危险还是存在。

当然，观念上的藩篱要彻底清除还需假以时日。为此，我们主张在当代中国倡行宪法文化启蒙教育更为适当和可行。《学位条例》（2004年修正）第10条规定，学位论文答辩委员会授予硕士学位或博士学位的决议，应当经全体成员三分之二以上通过。

除会议纪要和以电报形式发出的以外，公文都应当加盖印章。（四）法律规制的边界和方法法律对内部行政程序的规制应当是有节制的。检查人员少于二人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。《行政许可法》也规定，行政机关需要对申请人提交的申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查（第34条）。

在我的阅读范围内还没有看到一个案件，法院以行政机关违反行政执法资格、行政机关负责人批准等内部行政程序为唯一的理由去撤销行政行为。[10]焦勇《完善案件集体讨论制度需要重点把握的几个环节》，《中国工商管理研究》2009年第5期。

[46]3. 审议、表决情况的公开。实践中，答辩委员会成员一般临时选定。（四）行政机关负责人集体讨论在民主集中制下，行政机关的重大决策应当经过集体讨论决定。《发审委办法》明确规定，发审委委员不得弃权。

又如，《烟草专卖法》第30-34条规定，对于违反规定擅自收购烟叶，生产、批发烟草制品或者运输、进出口烟草专卖品的，烟草专卖行政主管部门可以分别情况给予处罚。[25] 因此，公文和印章不但是行政机关对外表达意志的载体和标识，也是落实行政机关负责人内部管理的工具。罕见的反对声音，参见郑六一《行政程序法的价值和内容选择》，《中国行政管理》2002年第12期。多数情况下，行政机关的意志是由署有行政机关名称并加盖行政机关印章的书面文书来表达的，当事人见书不见人。

虽然学者们普遍同意，未来的《行政程序法》在主要调整外部程序的同时也应当调整部分内部程序[3]，但所提及的内部程序往往只有管辖、协助、委托等几点[4]。[26]《行政许可法》对行政许可专用章也给予了含糊地承认。

但是在实践中，哪些情况下应当回避容易产生争议。下述事项中，可以由现场执法人员直接决定：（1）凡实行准则主义的行政登记和某些行政许可，可以由现场执法人员直接决定。

法律对内部行政程序的规制，不外乎立法、行政和司法三途。应松年《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期。打个比方，行政机关是一台机器，当事人参与是向机器输入信息，行政决定是机器吐出的结果，那么，机器内部的运转就是我们所说的内部行政程序。《国家自然科学基金条例》第19条第2款规定，基金管理机构根据基金管理机构工作人员、评审专家的申请，经审查作出是否回避的决定。[38]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号）提出，积极探索通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听政府有关会议等形式，对行政决策的过程和结果予以公开。发审委会议对发行人的股票发行申请只能暂缓表决一次。

一个有管辖权的行政机关是否因为特定的利害关系而需要回避，是对行政机关中立性的检验。国家食品药品监督管理局《药品监督行政处罚程序规定》（2003年）第44条规定，听证意见与听证前拟作出的处罚决定有分歧的，提交领导集体讨论决定。

该委员会对社会保险工作提出咨询意见和实施社会监督的性质决定了它不含政府官员。行政机关不但组织专家评定，也监督专家评定。

他们为行政机关提供意见，他们的意见有时候是决定性的，当事人却可能无从知晓，更无法见面。如果下级机关作了审查并上报，其法律后果就由做决定的上级机关承担。

但是，专家参与行政不是天然正当的，更不是必然有效的。一个有管辖权的行政机关不适合处理具体案件，主要有两种情况：一是由于案情重大、复杂，行政机关无力处理，而需要由其他行政机关处理。一些规章也做了类似的规定。参见何海波《英国行政法上的听证》，《中国法学》2006年第4期。

通常情况下，行政行为作出后向有关国家机关备案不是该行政行为生效的要件，有关机关接受备案本身也不意味着对该行为合法性的确认。文章不按照内部程序运作的实际流程，而按照内部程序涉及的法律关系类型进行阐述。

[11] 北京市人民政府设立行政复议委员会后，以行政复议委员会的名义制定了《北京市人民政府行政复议委员会工作规则》以及行政复议委员会全体会议议事规则、行政复议案件审理会议议事规则、委员守则等规范性文件。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。

一些情况下，行政机关的负责人也可以直接决定其回避。有的有一个大名单，到时从中选取或者抽取。

厦门市集美区法院撤销了该处罚决定。一个依法设立、具有行政主体资格和管辖权限的组织在特定情况下如何行使职权，却可能涉及程序问题。湖南省政府则于2008年制定了《湖南省行政程序规定》，对内部程序的规范也做了一些探索。一些法律还对于违反两名以上执法人员规则的，明确规定了当事人的拒绝权。

行政机关认为专家评定、鉴定程序违法或者存在显著的事实错误，影响评定、鉴定的公正性，可以重新组织专家评定、鉴定。《化妆品卫生监督条例》（1989年）第18条规定，国务院卫生行政部门聘请科研、医疗、生产、卫生管理等有关专家组成化妆品安全性评审组，对进口化妆品、特殊用途的化妆品和化妆新原料进行安全性评审。

（3）行政人员的回避、期限的延长、听证主持人的确定等程序性问题。对这些审查、批准、备案程序，其正当性需要论证，其设定权和法律责任也需要规范。

当太平洋证券在灰幕之下绕过所有法定程序，凭证监会办公厅的一纸批复直接上市，引起了社会的质疑。1. 专家评议（咨询、论证）。

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